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【業務交流】從檔案事業發展體系看新修訂的《檔案法》

來源: 2020年11月26日

編者薦語:

這是一個從宏觀上看《檔案法》的視角,不僅適合各級檔案主管部門參閱,也非常適合各級各類檔案館管理層閱讀。當然,對于檔案研究者和檔案專業師生也是一個新的了解《檔案法》和我國檔案事業發展體系的重要參考。讀一讀,收藏起來,日后有用。

《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)是國家檔案事業治理的保障、依法治檔的基礎、檔案事務行為的依據(經濟運行、社會保障)。為進一步明確機關團體、企業事業單位行政相對人檔案工作責任、促進檔案事業發展,此次修訂對《檔案法》在立法定位、檔案事業發展體系及其構建和完善等方面作出較大幅度修改,使其真正成為一部行政管理的基本法、法治建設的基因法、國家治理的基礎法、檔案事業的保障法。


修訂的立法定位

為適應中國特色社會主義法治建設、國家治理體系和治理能力現代化建設及信息技術發展的要求,相對于前兩次修正,此次修訂覆蓋從中國共產黨領導到黨政檔案統一管理,從檔案工作責任到檔案事業支撐體系,再從機關企事業單位到各種類型的機構組織,使《檔案法》在整個法律體系中具有“六四二一”的獨特地位。

八二憲法后,我國立法中,第一部以“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民”為主體要求的就是1987年的《檔案法》,且迄今為止也只有6部法律,即《檔案法》《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國國防教育法》《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國反間諜法》;黨的十八大召開以后,將中國共產黨對某項工作的領導列入法律的,總共只有4部法律,即《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國密碼法》《檔案法》;將新時代習近平治國理政目標“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為立法目的的,只有2部法律,即《中華人民共和國監察法》《檔案法》;將事業發展經費列入政府預算寫進法律的,僅有1部,即《檔案法》。在國家270余部法律中,盡管《檔案法》只是一部“小法”,但其在適用范圍的廣度、領導力量的權威、立法目標的高度、國家支持的力度上(后3項為此次修訂)堪稱是我國目前單行法律文本中的頂級配置。


檔案管理、檔案工作與檔案事業

在新修訂的《檔案法》中,對檔案管理、檔案工作、檔案事業等在工作中使用頻次較高的概念均有涉及,結合其相關表述可作如下分析:

檔案管理(微觀):是檔案機構及檔案工作人員基本職責。新修訂的《檔案法》中涉及管理規定、信息系統、電子檔案、加強管理、管理需要、管理制度、管理現代化等,說明檔案管理主要聚焦在具體的檔案管理業務和技術上。

檔案工作(中觀):是單位相對人應當承擔的責任和義務。新修訂的《檔案法》中涉及黨的領導、政府加強、主管全國、行政區域、領導體制、監督指導、人才培養和隊伍建設、責任制、解放軍和武警,揭示出檔案工作涉及的方方面面,即檔案工作主要調節各方面相對于檔案事務的關系。

檔案事業(宏觀):是保障國家檔案工作開展的框架機制。新修訂的《檔案法》中涉及納入國民經濟和社會發展規劃、發展經費列入政府預算、與國民經濟和社會發展水平相適應、統籌規劃、組織協調、鼓勵社會力量參與和支持等,表明國家對檔案事業發展的規劃與投入。

總之,檔案管理、檔案工作、檔案事業是對檔案事務3個層次的描述。一般來說,檔案事業是整體性的,因而也是宏觀的概念,既包括從事檔案管理、負責檔案工作和支撐、服務、協調檔案工作,也包括檔案立法、檔案行政管理、檔案執法、檔案宣傳、檔案教育、檔案科研等。檔案工作則既是檔案事務的主體,也是行政相對人的責任對象,如機關檔案工作、企業檔案工作、建設項目檔案工作。它是行政相對人在各項工作和活動中形成的文件,能夠經收集、歸檔成為檔案,并屬于保存、管理、利用、移交、永久保存的實質性、實體性工作。檔案管理則側重于描述檔案工作中的技術、方法、手段等,一般主要涉及檔案機構內部的具體業務活動。

新修訂的《檔案法》中,“檔案管理”由5處增加到11處,重點在制度建設和電子檔案?!皺n案工作”由5處增加到13處,大大加強了對機關等單位檔案工作的規范性要求?!皺n案事業”雖然只增加1處,但法中規制(即政府對某類行為、活動或者事務的規劃、構建及治理)檔案事業的國家行為大幅增加,如“國家鼓勵”“國家支持”“國家推進”“國家加強”等共新增13處,這些都是行政主體(檔案主管部門)的職責,是檔案事業發展的保障。

檔案事業包括領導體制,中國共產黨領導檔案工作;需要法律的支撐,《檔案法》確立檔案事業;包括各方面檔案工作,如機關團體檔案(工作);包括服務保障,如檔案宣傳教育(如圖所示)。

檔案事業體系示意圖


檔案工作內容還包括文書檔案、科技檔案、項目檔案、電力檔案、人事檔案、環保檔案、戶籍檔案、健康檔案等。完善事業還可以通過檔案表彰獎勵、檔案國際交流、檔案職稱評定、檔案意識等。這些在此次修訂中都有提及。因此可以說,新修訂的《檔案法》基本建立起了檔案事業規制和架構。


完善檔案事業發展體系的修訂


1

堅持黨對檔案工作領導

1959年,中央就發出《關于統一管理黨政檔案的通知》,明確了我國黨政檔案統一管理的檔案工作體制;2018年,《憲法》修正案明確“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”后,《檔案法》成為第4部寫入黨的領導的法律,說明黨和國家高度重視這項工作在國家各項工作、事務中的重要作用。

2

定位于國家治理現代化

并非每部法律都能寫入國家治理體系治理能力現代化建設,正是由于檔案及檔案工作泛在性地涵蓋一切,以及對各項工作、活動、事件、管理、經營的憑證記錄支撐和業務連續保障,才適合將其列入立法目的。

3

新增檔案工作的國家責任

為了構筑檔案事業保障,新修訂的《檔案法》明確了9處國家鼓勵、支持、加強、推進的事項。其中,國家加強:檔案宣傳教育、人才培養、隊伍建設;國家鼓勵和支持:檔案科學研究、國際交流、技術創新、開放檔案、檔案數字化;國家推進:檔案信息資源共享服務平臺建設。

4

強調建立檔案工作責任制

更加突出單位應當負有的檔案工作責任,而不僅僅是檔案收集、整理、保管、利用等具體事務,首次提出各單位應當建立檔案工作責任制的要求。

5

宣誓了單位和公民權利

公民享有依法利用檔案的權利,是一種政治與法律的宣誓。檔案屬于國家和人民,人民有保護檔案的責任與義務,也享有利用檔案的基本政治權利。這一重要修訂,體現了《檔案法》在權利、義務上的平衡,改變了過去只強調義務、不宣誓權利的立法做法。

6

突出機關企業事業單位地位

大幅增加對行政相對人檔案工作及法律責任的規范要求。如表示行政相對人實體的稱謂“機關+企業+事業+單位+組織+機構”等,共出現151處,比1987年《檔案法》的50處多100處。同時,進一步明確了對基層群眾性自治組織、社會服務機構的要求,使《檔案法》涵蓋范圍更廣。

7

明確檔案館的重點任務

提及檔案館40次,并將檔案館提升為與機關、團體、企業、事業單位以及其他組織并列的特殊行政相對人,特別是第34條有關愛國主義教育的條款,為檔案館的主要發展方向明確了定位。

8

明確電子檔案法律地位

信息化是推進國家治理的重要方面,也是檔案工作發展的重要方向。電子檔案的法律效力的明確,使檔案界多年存在的爭議有了結果。

對檔案人,一是以法律確定檔案工作中的基本概念,解決多年來所謂“文件管理”“電子文件”概念給檔案工作帶來的混亂和由此帶來的檔案信息化發展相對于國家信息化建設的滯后;二是消除檔案界對電子檔案的不信任,并要求發展好電子檔案、管好電子檔案。

對全社會,電子檔案管理將提高單位及社會運行效率、節約社會經濟成本、保障各方當事人的合法權益、支持國家治理體系和治理能力現代化建設。

9

加強檔案工作監督檢查

新法專門設一章,加強檔案主管部門對檔案工作行政監管的力度,使《檔案法》作為行政法更加完善。法中提及“檔案主管部門”22次,對檔案主管部門的責任要求更加明確。

10

法律責任更加細致明確

將檔案違法的10種行為區分為處分、處罰以及刑事責任、民事責任,并首次在《檔案法》中明確最高至20萬的處罰金額。

經查“北大法寶”法律數據庫可知:在一部單行法律之中,集宣傳教育、人才培養、隊伍建設、科學研究、國際交流、技術創新等要求,且以國家行為擔保的只有《檔案法》。

為構建中國特色社會主義檔案事業,修訂中所明確的黨和國家對檔案工作的領導和支持保障在法律中也是少有的,這說明檔案、檔案工作、檔案事業對國家、社會、單位的重要性,說明檔案工作對國家治理體系治理能力現代化建設具有重要支撐作用,說明檔案事業是一項涵蓋社會各方面、服務各方面的經久的事業。

新修訂的《檔案法》為社會各界、各行業涉及檔案的各種關系、利益、要求、責任、權利及義務的調整、治理、協調提供了重要法制保障。其貫徹實施,將使檔案及檔案工作成為滿足國家行政管理、法治、審計、監察需要的工具,成為滿足企業事業單位經營、管理、服務、運行的保障支撐,成為滿足百姓知情權和信息利用需要的服務平臺,成為文化歷史傳承的重要事業。


作者單位:國家檔案局

文章來源:《中國檔案》2020年第11期

圖表來源:作者提供


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